domingo, junho 05, 2011

Resumo: Perspectivas de renovação dos instrumentos urbanísticos. Balanço e retrospectiva histórica da origem das ZEIS.

por Nággila Frota

Discutimos no dia 03 de maio o texto "Perspectivas de renovação dos instrumentos urbanísticos. Balanço e retrospectiva histórica da origem das ZEIS". Trata-se do capitulo inicial da tese de doutorado de Nisimar Martinez Perez, defendida em 2009 na FAUUSP. O texto contextualiza historicamente o processo de formação da cidade legal e da cidade informal, a luta por moradia a partir da redemocratização e da volta dos movimentos sociais, a descentralização das políticas públicas relativas à área da habitação e, como conseqüência, as inovações geradas em cada município que mais tarde, foram compiladas no Estatuto da Cidade.

ANTECEDENTES

Os primeiros programas que incluíram as favelas, na tentativa de democratizar o acesso a terra e de formalizar esses assentamentos, foram os Programas Habitacionais Alternativos (PHA), no início dos anos 80, que consistiam em parcelar, assegurar direito de posse do terreno e infra-estrutura em assentamentos informais já existentes. Com o colapso no Sistema Financeiro de Habitação e a desestruturação do Banco Nacional de Habitação (BNH), os municípios foram obrigados a criar inúmeros programas de alcance local para substituir a antiga política federal de subsídio à habitação.

EXPERIÊNCIA DE RECIFE

A primeira ação voltada a contornar a falta de recursos federais para a habitação e a inserção de zonas diferenciadas dentro da cidade, aconteceu em Recife com o assentamento Brasília Teimosa, primeira invasão urbana de Recife, nos anos 80, que lutou contra a desapropriação, firmando um acordo com a União de manutenção dos moradores naquela área, criando assim o Projeto Teimosinho que visa à regularização fundiária e à urbanização.

A idéia de Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) veio com o PROMORAR, que tinha como objetivo a melhoria habitacional e a implantação de infra-estrutura, além de aplicar a CDRU para manter os moradores no local de origem. Inerente ao fato de terem o seu terreno demarcado como ZEIS, os moradores tinham assegurado o direito a permanecer no local, o direito à moradia e à propriedade da terra e, seriam implementadas melhorias urbanas levando em consideração a flexibilização dos parâmetros urbanísticos.

Recife colocou na sua Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS) o termo ZEIS em 1983. O grande problema foi a necessidade de regulamentação, já que a lei por si só não era auto-aplicada. Isso só ocorreu em 1987 com mecanismos de gestão democrática e participativa e nesse momento surgiu a idéia do Programa de Regularização de Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS), que tinha por objetivo garantir a segurança da posse por meio da regularização urbanística e fundiária e estabeleceu novas possibilidades de incorporação de áreas como ZEIS, além de ter mecanismos para coibir a especulação. A maior contribuição do PREZEIS se deu na institucionalização dos canais de participação popular e gestão urbana. A dificuldade enxergada a partir da experiência de Recife foi a demarcação das áreas necessitadas do município. A não execução do plano urbanístico, a implementação de ações pontuais etc, mostram a ineficácia do PREZEIS.

OUTRAS EXPERIÊNCIAS

Em Belo Horizonte, a lei de parcelamento do solo de 1976 se caracterizou pela abordagem de áreas específicas de urbanização enquadrando as favelas como parcelamentos especiais. No Pró-Favela (1983) houve a desvinculação da regularização urbanística e fundiária, sendo, por exemplo, aprovado lotes de tamanhos inadequados a uma boa condição de moradia. Esse modelo foi seguido em outras cidades, como Recife e Porto Alegre. O PROFAVELA (São Paulo – 1979) não conseguiu atingir favelas inteiras, apenas alguns loteamentos. A luta por habitação se intensifica ao longo dos anos 80, com invasões organizadas a glebas públicas e particulares, pois o governo não conseguiu dar uma resposta eficaz ao problema da moradia. Com a mudança de governo em São Paulo é criado o Plano de Habitação de Interesse Social, em 1989, que tinha várias frentes de ação, como a desapropriação de vazios urbanos e o direito de morar em áreas de favelas consolidadas. Já próximo a criação do Estatuto da Cidade (EC), São Paulo passa a trabalhar separadamente com programas de regularização fundiária e urbanística. Observando-se as diferentes posturas tomadas em cada município, a complexidade e multidisciplinaridade é preciso que se estabeleça uma agenda mínima de atuação que norteie as intervenções de cada lugar com padrões urbanísticos mínimos.

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E ESTATUTO DA CIDADE

O conceito de regularização é muito amplo e varia entre a simples conformação do assentamento para que se adéqüe a legislação e o equacionamento das diversas realidades, física, registraria e administrativa. A ZEIS se destaca das antigas medidas de regularização fundiária por obrigar o poder público a elaborar um Plano de Urbanização que interpretará a tipicidade do assentamento e a partir daí proporá novos parâmetros. O EC foi um apanhado de experiências bem sucedidas em diversos municípios e ele traz instrumentos capazes de conter a especulação imobiliária, promover a participação popular e distribuir a renda.

O texto contextualiza historicamente o processo de formação da cidade legal e da cidade informal, a luta por moradia a partir da redemocratização e da volta dos movimentos sociais, a descentralização das políticas públicas relativas à área da habitação e, como conseqüência, as inovações geradas em cada município que mais tarde, foram compiladas no Estatuto da Cidade.

1 comentários:

Essas experiências precursoras das ZEIS tem muito a nos ensinar. Uma primeira questão que eu destacaria é a desvinculação da regularização urbanística com a regularização jurídica. Isso tem a ver com a forma como o conhecimento é produzindo no contexto brasileiro onde arquitetos e advogados não conversam. Gostaria de abrir essa discussão pensando em como fazer pra diminuir esse distanciamento existente. Já estamos dando alguns passos: na ANPUR 2011 descobri que alguns programas de pós-graduação em planejamento urbano já possuem advogados em seu corpo docente. Até essa aproximação chegar à pratica profissional ainda tem um longo caminho. e penso que podemos ser agente desse processo de transformação. Mas de fato, qual o problema de fazer a urbanização urbanística sem a regularização jurídica? E na situação inversa, quais as conseqüências negativas?
Outra questão que eu colocaria a partir deste texto é o objetivo das ZEIS de conter a especulação imobiliária: Vejam que desde as primeiras experiências, esse sempre foi um objetivo do instrumento, e gostaria que alguém comentasse sobre como a ZEIS contribui para a diminuição da especulação imobiliária?

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