junho 29, 2011
Resenha: O Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) do Recife: democratização da gestão e planejamento participativo
por Luna Lyra
Resenha do texto O Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) do Recife: democratização da gestão e planejamento participativo, por Lívia Miranda e Demóstenes Moraes. Parte da Coleção Habitare: Habitação Social nas Metrópoles Brasileira: Uma avaliação das políticas habitacionais. Texto discutido no dia 27/06/11.
CONTEXTUALIZAÇÃO
O texto lido apresenta o contexto de criação do Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) do Recife, sua evolução ao longo das gestões municipais e os problemas encontrados na sua implementação.
HISTÓRICO
Os autores relatam que a partir dos anos 1970, há o estabelecimento de um novo padrão de intervenção urbanística, visando à regularização fundiária e urbanística de ocupações irregulares precárias, a partir do reconhecimento da existência de uma política habitacional excludente e de pressões dos movimentos sociais. Em 1980, no Recife, são criadas 26 áreas especiais, a fim de atender ao Programa de Erradicação de Sub-habitação (PROMORAR). Em 1987, o PREZEIS é criado oficialmente. Na sua concepção, deveria haver uma integração entre as regularizações fundiária e urbanística e outros programas, como de geração de renda e controle ambiental.
Atualmente, 85% das favelas do Recife são consideradas ZEIS. No entanto, ao longo do tempo, o PREZEIS não foi incorporado como um instrumento essencial para o direcionamento das políticas habitacionais pelo poder público, perdendo sua força e credibilidade. Apenas duas ZEIS tiveram seu processo de urbanização concluído.
O PREZEIS
Após o breve histórico, os autores abordam o funcionamento burocrático do PREZEIS. Há duas instâncias deliberativas dentro do sistema de gestão do PREZEIS, as Comissões de Urbanização e Legalização (COMUL), que são instaladas em cada ZEIS para acompanhar sua implementação, e o Fórum Permanente do PREZEIS, que se constitui como espaço de discussão entre os diversos atores envolvidos e que deve pensar diretrizes para o conjunto de ZEIS. Foi criada uma estrutura específica dentro da Empresa de Urbanização do Recife (URB/Recife), as Diretorias de Integração Urbanística (DIUR) e de Planejamento Urbanístico (DPU). Há também as Câmaras, que são instâncias consultivas de apoio técnico, e a Coordenação do Fórum, que acompanham as Câmaras e o processo eleitoral das COMUL.
Um dos problemas identificado pelos autores é a limitação de intervenção somente nas áreas que já instalaram a COMUL, que são apenas 35 das 66 áreas de ZEIS. Essa limitação acaba por passar uma imagem de ineficiência para os movimentos sociais e postergar indefinidamente ações nessas áreas.
DRF – Divisão de Regularização Fundiária
DGZ – Divisão de Gestão de ZEIS
DUZ – Divisão de Urbanização de ZEIS
DUZ – Divisão de Urbanização de ZEIS
PROBLEMAS DE ARTICULAÇÃO
Há hoje grande dificuldade de articulação com outros programas e canais de participação, o que acaba por gerar demandas dispersas de intervenção, pouco concenso dentro do movimento por moradia e ações descoordenadas e pontuais pelo poder público. O esgostamento do sistema gerencial das COMUL e a pouca quantidade de recursos disponíveis levou a um bloqueio de novos pedidos de criação de COMUL.
Outros grandes problemas são apontados pelos autores. Os limites do Fórum para manter discussões relevantes sobre as ZEIS e questões mais globais. Há um falta de conhecimento dos participantes em relação ao alcance do Plano Diretor e do Orçamento Municipal, impedindo que propostas mais realistas sejam feitas. O descontrole no acompanhamento do Fundo do PREZEIS, já que a população não consegue exercer um controle social pela não-familiarização com questões contábeis, e que o Poder Público não dá transparência ao processo.
PROBLEMAS DE PARTICIPAÇÃO
Alguns problemas listados são:
- baixa mobilização pela carência extrema em que vive a população, somente havendo quando em vista um benefício concreto imediato.
- um sistema de participação representativo, onde há um distanciamento entre líderes eleitos e bases.
- falta de mecanismos de consultas regulares às bases.
- um sistema de participação representativo, onde há um distanciamento entre líderes eleitos e bases.
- falta de mecanismos de consultas regulares às bases.
Reforçam a falta de capacitação técnica dos segmentos populares como um bloqueio na participação efetiva e consciente; a dificuldade de cogestão pelo poder público e a falta de concenso entre as secretarias responsáveis; e a desvirtuação do papel das ONG’s, que vêm deixando de auxiliar os movimentos para atuar independentes como atores principais.
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Um ponto interessante ressaltado é que a importância da ZEIS para a regularização fundiária vai além da consolidação da permanência dos moradores, inclui acões corretivas (regularização urbanística) e ações preventivas (controle do uso do solo). Há porém uma frustração no uso da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) em áreas públicas, já que os moradores não aceitam não ter a titulação da terra; e em áreas privadas, por pouco se ter avançando em titulações efetuadas com o uso do usucapião.
Apesar do tom pessimista do texto em relação ao Recife, todos esses problemas são vistos pelos autores como algo em comum em todo as cidades brasileiras que passam por esse processo, em parte pela rigidez legal sobre o registro de imóveis e em parte pela falta de continuidade das políticas públicas e descompasso entre ações de regularizações fundiária e urbanística. Há também uma falta de recursos, na medida em que o projeto cresce.
Num esforço para enxergar caminhos, eles citam as agências multilaterais como possíveis financiadores desses processos; e novos intrumentos de regularização coletiva (concessão de uso especial para fins de moradia e usucapião coletivo) como forma de acelerar as questões jurídicas.
CONCLUSÃO
Apesar de o Plano Urbanístico ser um instrumento potencial importante para a melhoria de condições nas ocupações precárias, os autores argumentam que o PREZEIS não tem sido implementado de forma efetiva, por questões como execução incompleta de planos, má gestão, falta de recursos, de capacitação técnica dos movimentos e de ações coordenadas. Nesse sentido, mostram a importância de se estudar todas essas varíaveis no sentido de encontram caminhos para fortalecer os espaços participativos de gestão e agendas mais eficientes e inovadoras.
