quarta-feira, junho 29, 2011

Resenha: O Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) do Recife: democratização da gestão e planejamento participativo

por Luna Lyra

Resenha do texto O Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) do Recife: democratização da gestão e planejamento participativo, por Lívia Miranda e Demóstenes Moraes. Parte da Coleção Habitare: Habitação Social nas Metrópoles Brasileira: Uma avaliação das políticas habitacionais. Texto discutido no dia 27/06/11.


CONTEXTUALIZAÇÃO
O texto lido apresenta o contexto de criação do Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) do Recife, sua evolução ao longo das gestões municipais e os problemas encontrados na sua implementação.

HISTÓRICO
Os autores relatam que a partir dos anos 1970, há o estabelecimento de um novo padrão de intervenção urbanística, visando à regularização fundiária e urbanística de ocupações irregulares precárias, a partir do reconhecimento da existência de uma política habitacional excludente e de pressões dos movimentos sociais. Em 1980, no Recife, são criadas 26 áreas especiais, a fim de atender ao Programa de Erradicação de Sub-habitação (PROMORAR). Em 1987, o PREZEIS é criado oficialmente. Na sua concepção, deveria haver uma integração entre as regularizações fundiária e urbanística e outros programas, como de geração de renda e controle ambiental.

Atualmente, 85% das favelas do Recife são consideradas ZEIS. No entanto, ao longo do tempo, o PREZEIS não foi incorporado como um instrumento essencial para o direcionamento das políticas habitacionais pelo poder público, perdendo sua força e credibilidade. Apenas duas ZEIS tiveram seu processo de urbanização concluído.

O PREZEIS
Após o breve histórico, os autores abordam o funcionamento burocrático do PREZEIS. Há duas instâncias deliberativas dentro do sistema de gestão do PREZEIS, as Comissões de Urbanização e Legalização (COMUL), que são instaladas em cada ZEIS para acompanhar sua implementação, e o Fórum Permanente do PREZEIS, que se constitui como espaço de discussão entre os diversos atores envolvidos e que deve pensar diretrizes para o conjunto de ZEIS. Foi criada uma estrutura específica dentro da Empresa de Urbanização do Recife (URB/Recife), as Diretorias de Integração Urbanística (DIUR) e de Planejamento Urbanístico (DPU). Há também as Câmaras, que são instâncias consultivas de apoio técnico, e a Coordenação do Fórum, que acompanham as Câmaras e o processo eleitoral das COMUL.

Um dos problemas identificado pelos autores é a limitação de intervenção somente nas áreas que já instalaram a COMUL, que são apenas 35 das 66 áreas de ZEIS. Essa limitação acaba por passar uma imagem de ineficiência para os movimentos sociais e postergar indefinidamente ações nessas áreas.

DRF – Divisão de Regularização Fundiária
DGZ – Divisão de Gestão de ZEIS
DUZ – Divisão de Urbanização de ZEIS

PROBLEMAS DE ARTICULAÇÃO
Há hoje grande dificuldade de articulação com outros programas e canais de participação, o que acaba por gerar demandas dispersas de intervenção, pouco concenso dentro do movimento por moradia e ações descoordenadas e pontuais pelo poder público. O esgostamento do sistema gerencial das COMUL e a pouca quantidade de recursos disponíveis levou a um bloqueio de novos pedidos de criação de COMUL.

Outros grandes problemas são apontados pelos autores. Os limites do Fórum para manter discussões relevantes sobre as ZEIS e questões mais globais. Há um falta de conhecimento dos participantes em relação ao alcance do Plano Diretor e do Orçamento Municipal, impedindo que propostas mais realistas sejam feitas. O descontrole no acompanhamento do Fundo do PREZEIS, já que a população não consegue exercer um controle social pela não-familiarização com questões contábeis, e que o Poder Público não dá transparência ao processo.

PROBLEMAS DE PARTICIPAÇÃO
Alguns problemas listados são:      
- baixa mobilização pela carência extrema em que vive a população, somente havendo quando em vista um benefício concreto imediato.           
- um sistema de participação representativo, onde há um distanciamento entre líderes eleitos e bases.   
- falta de mecanismos de consultas regulares às bases.         

Reforçam a falta de capacitação técnica dos segmentos populares como um bloqueio na participação efetiva e consciente; a dificuldade de cogestão pelo poder público e a falta de concenso entre as secretarias responsáveis; e a desvirtuação do papel das ONG’s, que vêm deixando de auxiliar os movimentos para atuar independentes como atores principais.

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Um ponto interessante ressaltado é que a importância da ZEIS para a regularização fundiária vai além da consolidação da permanência dos moradores, inclui acões corretivas (regularização urbanística) e ações preventivas (controle do uso do solo). Há porém uma frustração no uso da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) em áreas públicas, já que os moradores não aceitam não ter a titulação da terra; e em áreas privadas, por pouco se ter avançando em titulações efetuadas com o uso do usucapião.

Apesar do tom pessimista do texto em relação ao Recife, todos esses problemas são vistos pelos autores como algo em comum em todo as cidades brasileiras que passam por esse processo, em parte pela rigidez legal sobre o registro de imóveis e em parte pela falta de continuidade das políticas públicas e descompasso entre ações de regularizações fundiária e urbanística. Há também uma falta de recursos, na medida em que o projeto cresce.

Num esforço para enxergar caminhos, eles citam as agências multilaterais como possíveis financiadores desses processos; e novos intrumentos de regularização coletiva (concessão de uso especial para fins de moradia e usucapião coletivo) como forma de acelerar as questões jurídicas.

CONCLUSÃO
Apesar de o Plano Urbanístico ser um instrumento potencial importante para a melhoria de condições nas ocupações precárias, os autores argumentam que o PREZEIS não tem sido implementado de forma efetiva, por questões como execução incompleta de planos, má gestão, falta de recursos, de capacitação técnica dos movimentos e de ações coordenadas. Nesse sentido, mostram a importância de se estudar todas essas varíaveis no sentido de encontram caminhos para fortalecer os espaços participativos de gestão e agendas mais eficientes e inovadoras.

3 comentários:

Com a experiência do plano de regularização das Prezeis em Recife, vários problemas foram listados no texto. Um desses problemas gostaria aqui de destacar: a criação das COMUL's. As COMUL's equivalem-se ao “Conselho Gestor” (ao meu entender) e é de fundamental importância para a efetiva concretização da regularização das PREZEIS. Contudo, seu critério de quais ZEIS serão beneficiadas ou não com uma COMUL não é clara, ou mesmo inexiste, e poucas ZEIS de fato a possuem. Além disso, a existência de uma COMUL em uma ZEIS ultrapassa o limite de fundamental para alcançar o nível de essencial de tal maneira que nenhum diretriz é discutida em uma ZEIS, assim como nenhum direito é fornecido, enquanto esta não possuir uma COMUL. Em nossa cidade, há várias ZEIS (em torno de 20), mas apenas o Lagamar possui Conselho Gestor (em breve, o Serviluz também possuirá).
Diante de tal problemática, surgem-me as seguintes questões: Quais são os critérios de escolha para identificar quais ZEIS serão usufruídas ou não por uma COMUL? O que é necessário para mais ZEIS possuírem suas COMUL's? O fato da ZEIS ter uma COMUL é eficiente na luta a favor de sua regularização, ou mesmo esta já se encontra sem credibilidade?

Pois é Fernanda, acho que nos dois casos, tanto em Recife como em Fortaleza, tudo depende da capacidade de articulação e pressão da comunidade. Não é o caso de dizer quais ZEIS serão beneficiadas com uma COMUL- pois este não é um presente do poder executivo para a comunidade - mas quais ZEIS tiveram a capacidade de conquistar o conselho ou sua comissão. Não é uma tarefa fácil.
Outra coisa é que o processo não se esgota com a existência do conselho gestor, apenas se inicia. Veja o caso do Lagamar que estamos acompanhando de perto.
Outro ponto que chama atenção no texto é o fato de que a política habitacional não incorporou a existência das ZEIS em Recife. E temos que ficar de olho para isso não acontecer aqui no caso de Fortaleza. Vide a tentativa do poder municipal de alterar o PDP de 2009 que foi discutida na semana passada na Câmara. E olhe que ainda estamos na mesma administração que aprovou o PDP!

Minha mãe mora em uma pré-zeis no bairro do Prado em Recife. Há muitos anos meu pai comprou a posse desse terreno ao antigo dono, que posteriormente fora desapropriado pelo governo. Passados mais de 40 anos, como posso fazer para regularizar esta posse, uma vez que meu pai morreu, deixando a viúva meeira com mais 05 irmãos?

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