Efetividade de implementação das ZEIS


por Emily e Luciana Hinkelmann

No dia 30 de maio foi debatido o capítulo 3 do livro “Planos diretores municipais: novos
conceitos de planejamento territorial”. O título do capitulo é “A efetividade da implementação de zonas
especiais de interesse social no quadro habitacional brasileiro: uma avaliação inicial” escrito por João
Sette Whitaker Ferreira e Daniela Motisuke.
O texto contém reflexões de uma pesquisa do Laboratório de Habitação e Assentamentos
Humanos da FAU-USP a respeito da efetividade das ZEIS como um instrumento capaz de alavancar
uma produção do espaço urbano socialmente mais justa, a partir de experiências ocorridas em
algumas cidades brasileiras.

Introdução

“O instrumento das ZEIS representa o reconhecimento da diversidade das ocupações existentes na
cidade e a possibilidade de construção de uma legalidade dos assentamentos, tanto na qualificação
e regularização das áreas periféricas quanto na democratização do acesso à cidade provida de infra-
estrutura, regulando a atuação do mercado imobiliário.”
Sua regulamentação no Estatudo da Cidade, em 2001, criou grande expectativa, já que os
municípios passariam a contar com maior capacidade de controle sobre o processo de produção
do espaço urbano nas cidades brasileiras. Porém, essas expectativas só se realizarão, para todos
os instrumentos do Estatuto, quando estes forem incluídos nos Planos Diretos Municipais sendo
efetivamente implementados e quando as decisões forem feitas de forma participativa. A expectativa
de transformação dos instrumentos urbanísticos no Brasil esbarra na necessidade de uma ampla
transformação estrutural da sociedade e Estado brasileiros, para que se deixe de cumprir um papel
meramente remediador, e se consiga promover uma real transformação no quadro estrutural da
produção urbana desigual.

Origem dos insturmentos urbanísticos

Os instrumentos urbanísticos tiveram origem na Europa, na período de transição do
feudalismo para o capitalismo. As intervenções de Haussmann em Paris em 1848, que visavam
combater a insalubridade, melhorar a disciplina de vida e as condições de reprodução da classe
trabalhadora e controlar os movimentos sociais, por meio da construção de avenidas nas quais as
tropas pudessem manobrar com facilidade, são um exemplo de aplicação destes. Essa foi a primeira
vez em que o poder público investia na ordenação espacial das cidades, até então abandonada à
ação dos atores privados. O urbanismo e os instrumentos urbanísticos surgem, então, como um
instrumento de controle social do espaço urbano.
Com a crise de 29, o Estado intervém como mediador entre os interesses do capital e do
trabalho, de forma a garantir a sobrevivência do sistema capitalista. Na Europa, no período entre
guerras, surgiram os direitos trabalhistas que delineavam o que viria a ser a base do sistema do
Estado do bem-estar socia, sistema em que o Estado garantia as condições mínimas de vida e de
consumo para sua população, onde os instrumentos urbanísticos contribuem para o controle sobre a
produção do espaço urbano.
A aplicação dos instrumentos urbanísticos no Brasil, desenhados a partir da década de 80,
tem seu potencial e seu possível alcance comprometidos desde a sua gênese, já que dependeriam
de um Estado forte e fortemente comprometido com a justiça social, o que parece cada dia mais
utópico na realidade brasileira.

Questão habitacional no Brasil: planejamento e legislação urbana

O problema habitacional no Brasil é problema estrutural e histórico de dominação das elites.
A instituição da propriedade fundiária (rural e urbana) no Brasil aconteceu em 1850, com a Lei de
Terras. Com a pressão inglesa pelo fim do tráfico negreiro, os grandes latifundiários dividiram a terra
entre aqueles que já a detinham ou tinham condições de comprá-la. No final do séc. XIX, quando
os barões do café dominavam, Rio de Janeiro e São Paulo eram objeto de planos urbanísticos que
apenas embelezavam o centro das elites e ignoravam, ou mesmo incentivavam, a concentração da
população pobre nas casas precárias de aluguel, cortiços e favelas que já começavam a aparecer.
Até 1930, a habitação das classes populares se deu através da produção privada através do incentivo
do Estado. Como medida sanitária construíram vilas operárias e moradias de aluguel, geralmente de
baixa qualidade. Os bairros operários do séc XX surgiram pela grande industrialização promovida
pelas multinacionais e concentraram a população pobre, reproduzindo continuamente o padrão de
acesso dificultado à terra urbana e de forte segregação sócio-espacial.
Na Era Vargas, a partir de 1930, o Estado de fortalece, mas não interfere significativamente
nos interesses populares, mantendo intacta a base fundiária do país. Um exemplo é a experiência
dos Institutos de Aposentadorias e Pensões, referencia qualitativa na história da HIS, porém pouco
importante devido à pequena produção quantitativa. A Lei do Inquilinato, de1942, que limitava os
lucros dos proprietários, acabou estimulando a propriedade privada do imóvel urbano, restringindo
ainda mais o acesso à habitação. O surto industrializante de 1950 exacerbou ainda mais esse
cenário. Sobre a industrialização pela qual passa o Brasil a partir da década de 1950, os autores
comentam:
“Já foi comentado anteriormente como se estruturou o Estado do bem-estar social nos países
centrais. Ocorre que tal modelo custava caro, e obviamente reduziu drasticamente as taxas de
lucratividade das empresas dos países desenvolvidos. Em face de tal situação, o movimento natural
dessas firmas foi de voltar-se para o resto do mundo, especialmente o subdesenvolvido, em busca de
uma única coisa: a possibilidade de utilização de mão-de-obra barata, que já não era disponível nos
países centrais.”
Fazendo uma ironia com o Estado do bem-estar social que se firmou na Europa, os autores
se referem ao Brasil como o “Estado do deixe estar social”. O Sistema Financeiro de Habitação,
criado no período do regime militar, produziu cerca de 4 milhões de moradias, mas nunca conseguiu
beneficiar as famílias abaixo de 3 salários mínimos. De todo esse processo resultou um país
desigual com cidades desiguais: hoje cerca de 40% da população das metrópoles brasileiras vive na
informalidade.Segundo os autores:
“Nas cidades de todo o país, a presença da riqueza traz com ela uma enorme pobreza, antagonismo
típico de uma das sociedades que mais concentram renda no mundo.”
Com a falta de alternativas, a população mais pobre passa a ocupar as únicas áreas em que
legalmente o mercado não pode agir: as áreas de proteção ambiental. Do ponto de vista urbanístico,
as políticas públicas trataram de reforçar o caráter de dominação interna da sociedade de elite:
planos tecnicistas e burocráticos, muitas vezes sem efeito.

O novo contexto da redemocratização: impasses e perspectivas
Após a Constituição de 88, o contexto é de descentralização administrativa e fortalecimento
do papel dos municípios. A inclusão dos artigos 182 e 183 na Constituição de 88 e a aprovação do
Estatuto das Cidades em 2001 foram decorrentes de intensa mobilização popular em torno da defesa
de uma cidade socialmente mais justa e politicamente mais democrática.
Antes mesmo do E.C. vários municípios, como Santo André, Diadema, São Paulo, Recife,
Belo Horizonte, Porto Alegre e outros, chegaram a elaborar e implementar muitos dos instrumentos
urbanísticos necessários à melhoria das condições de vida da população mais pobre. Porém, a
eficácia desses instrumentos confronta com a necessidade de uma mudança estrutural na sociedade
e no Estado brasileiros.
Segundo os autores, os Planos Diretores são um grande potencial para promoção de
mudanças mais efetivas, se realizado de maneira participativa e em função dos instrumentos do E.C.
Porém, sua implementação e seu sucesso dependem de um forte embate político local.
No Brasil, governos progressistas avançaram na implementação de políticas de redução
das desigualdades. A aprovação do E.C. consistiu em um enorme avanço nas possibilidades
de realização de Reforma Urbana. Com ele veio a criação Ministério das Cidades e de uma
Política Nacional de Habitação, do Conselho das Cidades e do Fundo Nacional de Moradia. Essas
experiências, porém, são quase sempre interrompidas pela (re)imposição das regras do jogo
impostas pela elite dominante. Ainda assim, tais esforços vão se somando para, a longo prazo,
permitir transformações mais profundas na nossa sociedade.
As ZEIS são o mais adequado instrumento para viabilizar a regularização fundiária e
urbanística de diferentes tipos de núcleos e áreas de ocupação precária e também para facilitar e
incentivar produção de novas moradias, abrindo novas perspectivas de redistribuição de renda e
maior controle da valorização fundiária e imobiliária.

Breve histórico da ZEIS

Antes da Constituição municípios já haviam implementado as ZEIS, vinculando-o
principalmente a programas de regularização fundiária em favelas. Na década de 1990, mesmo
com o agravamento da crise econômica e social no Brasil, ocorrem importantes avanços nas
políticas sociais, inclusive habitacionais e urbanas, em algumas cidades. Recife, Santo André,
Diadema, Belo Horizonte e São Paulo passaram a ser referencias na implantação de mecanismos de
democratização da gestão da cidade. Em Recife foram criadas 26 áreas especiais em 1980, seguidas
da criação do Programa de Regulamentação das ZEIS (PREZEIS), em 1987. Em Santo André, as
Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) foram aprovadas em 1991.
Nesse cenário, as ZEIS marcaram uma perspectiva inovadora, no sentido de reconhecer
uma grande parcela da população urbana como cidadãos, e seus locais de moradia, mesmo que
informais, como parte da cidade. Esse instrumento tem o objetivo também de garantir a reversão de
vazios em HIS. Este é, na verdade, um dos principais objetivos, já que pode controlar a especulação
imobiliária, restringindo o direito à propriedade através da instituição de sua função social. Este
caráter é um dos principais pontos de disputa na determinação das ZEIS, visto que empreendedores
e proprietários muitas vezes tentam impedir a delimitação de certas áreas como ZEIS. Diadema se
destaca quanto à implementação de ZEIS vazias, tendo alcançado resultados significativos no que
se refere ao número de unidades habitacionais produzidas nessas áreas. A maioria das cidades,
porém, inclusive Recife, não instituíram ZEIS vazias, e quando instituíram, não regulamentaram seus
parâmetros urbanísticos, dificultando sua aplicabilidade.

Levantamentos preliminares: panorama de problemáticas

- Ineditismo e dificuldade de sistematização das experiências
- Competência dos municípios
- Qualidade arquitetônica e urbanística
- Adequação e coerência de conceitos e parâmetros técnicos e jurídicos
- Descontinuidades de gestão
- Ausência de prioridade política
- Gestão participativa na implementação das ZEIS
- Disputa na aplicação das ZEIS

Comentários

  1. Fernanda Cavalcante Mattos24 de junho de 2011 14:58

    O texto se apresenta inicialmente um pouco pessimista, mas de fato realista com relação as dificuldades na efetivação de implementação das ZEIS e outras ferramentas urbanísticas ao longo da história. Sua abordagem desmistifica a glorificação das ferramentas do Estatuto da Cidade, demonstra-nos o processo e as falhas encontradas quando essas não são aplicadas corretamente. Os “levantamentos preliminares”, expostos ao final do resumo, expõem de forma clara as dificuldades constatadas nas experiências anteriores. Dificuldades essas que são melhor apresentadas no texto 8 sobre “O Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratização da gestão e planejamento participativo”.
    Em meio a tantos empecilhos em mudar o quadro habitacional brasileiro, mesmo quando se adota ferramentas próprias para esse fim, me faz questionar se a solução do problema se daria em persistir na efetivação da ferramenta, ou se o melhor não seria tentar mudar de estratégia e combater o problema sob outro ângulo. Talvez uma ação conjunta com vários setores e não apenas com os agentes diretamente envolvidos. Até que ponto a luta está sendo devidfamente aplicada? Aprendendo com os erros, não haveria mais coisas que pudéssemos fazer?

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